"Europa an der Donau"

Die EU-Strategie für den Donauraum: Hintergründe, Entwicklung, Perspektiven. Ein Beitrag von Peter Langer.

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„Seht mich an, sagt die Donau, groß bin ich, schön und weise. Niemanden in Europa gibt es, der mir das Wasser reichen könnte. Ausstrecken möchte ich mich der Länge nach über eure Städte, lasst euch nieder zu beiden Seiten meines Ufers, ich will eure Hauptstraße sein“. Diese poetischen Sätze des ungarischen Literaten und großen Europäers György Konrád, 1998 in Ulm gesprochen, lesen sich heute wie eine pro-grammatische Vorwegnahme der Botschaft der EU-Strategie für den Donauraum.

Die Donau ist der einzige europäische Strom, der von West nach Ost fließt. Er bildet auf seinem annähernd 2900 Kilometer langen Lauf die Achse Mittel- und Südost-europas und verbindet den Schwarzwald mit dem Schwarzen Meer - ein einzigartiges europäisches Phänomen.
Seit der weltpolitischen Wende von 1989/90 durchfließt der Strom zehn europäische Staaten, von denen zuletzt mit Rumänien und Bulgarien 2007 der fünfte und sechste Mitglied der Europäischen Union geworden sind. Kroatien soll 2013 folgen und auch Serbien hat - allen politischen Irritationen und der offenen Kosovo-Frage  zum Trotz - eine konkrete Beitrittsperspektive. Insgesamt 14 Länder liegen im Donaubecken, dem Einzugsbereich des großen Stroms.   

Die Donau-Anrainerstaaten stellen eines der bedeutendsten sozio-ökonomischen Potenziale innerhalb Europas dar. 115 Mio. Menschen leben allein in den Ländern, Regionen und Städten, die unmittelbar an der Donau liegen - mit einer Jahrtausende währenden gemeinsamen Geschichte und einem in Europa einmaligen kulturellen Reichtum.

Dabei handelt es sich beim Lauf des Stroms Richtung Osten nicht nur geographisch um ein Gefälle - denken wir beispielhaft an Baden-Württemberg als Ursprungsland der Donau und etwa Rumänien oder die Republik Moldau am Stromende. Die Donau verbindet alte - im Westen - mit noch jungen Demokratien im Osten, entwickelte soziale Marktwirtschaften mit  ökonomischen Übergangsystemen, die immer noch die Reste gescheiterten Planwirtschaftens beseitigen müssen, seit über 60 Jahren friedliche Zivilgesellschaften mit Ländern, in denen noch vor wenigen Jahren Krieg und Vertreibung Mittel der Politik waren: Stabilität und Labilität, Rechtsstaatlichkeit und Korruptionsgesellschaft, Reichtum und Armut, High Tech und fehlende Infrastruktur, Wirtschaftskraft und schleichender Staatsbankrott, soziale Sicherheit und Wirtschaftsmigration nebeneinander, miteinander ... und alles im Fluss.

Um es vorwegzunehmen: dieses soziale, wirtschaftliche und politische "Gefälle" zwischen West und Ost langfristig aufzuheben ist die Aufgabe der EU-Strategie für den Donauraum.
Mit der Erweiterung der EU auf inzwischen 27 Mitgliedsstaaten entstand das Konzept sogenannter "Makro-Regionen" innerhalb der Europäischen Union: europäische Großregionen sollen auf Grund ihrer geopolitischen Lage und gemeinsamer historischer, kultureller und wirtschaftlicher Bezüge und ökologischer Herausforderungen im Rahmen eines umfassenden Entwicklungsprogramms miteinander verbunden und gefördert werden. 2009 wurde im Rahmen der schwedischen EU-Ratspräsidentschaft als erste makroregionale Strategie vom Europäischen Rat die "EU-Strategie für den Ostseeraum" beschlossen.

Die EU-Ostseestrategie ist das Vorbild für die EU-Strategie für den Donauraum (EUSDR) - genauer: bei der EUSDR handelt es sich hinsichtlich Inhalt und Struktur um eine Art "Blaupause" der Ostseestrategie. Das ist keinesfalls despektierlich gemeint: Vergleichbarkeit schafft auch die Möglichkeit gegenseitiger Konsultations- und Evaluationsprozesse. Für beide makroregionale Strategien sind das EU-Kommissariat für Regionalpolitik bzw. die ihm zugeordnete Generaldirektion (DG) Regio in Brüssel zuständig.

Die entscheidenden Impulse für das Zustandekommen der EUSDR gingen von zwei Ebenen aus: "top down" und "bottom up". Zum einen war es der auf der Ebene von Außenministertreffen der Donauländer und des Stabilitätspakts für Südosteuropa angesiedelte sog. "Donaukooperationsprozess", der in den Jahren nach dem Ende der Balkankriege ab Anfang der 2000er Jahre nach Wegen einer politischen Neuordnung und Zusammenarbeit in Südosteuropa suchte. Die Erfolge waren zunächst bescheiden, mündeten aber 2009 in einen konkreten Vorschlag der österreichischen und rumänischen Regierungen zur Schaffung einer von der EU-Kommission zur erarbeitenden Donauraum-Strategie.

Andererseits gab es bereits seit Ende der 90er Jahre viele und unterschiedliche Aktivitäten auf kommunaler und regionaler Ebene, die ganz wesentlich von Ulm und Baden-Württemberg ausgingen. Die Vielzahl der Ulmer Donauinitiativen und die von hier ausgehende Vernetzung im europäischen Donauraum - kurz: der "Ulm-Prozess"  - zeigten nachhaltige Wirkung. Eine wichtige Rolle im Vorfeld der Entscheidung, die EUSDR auf den Weg zu bringen, spielten die Donaukonferenzen in der baden-württembergischen Landesvertretung in Brüssel 2006, 2008 und 2010 und der "Ulm Summit" mit Regierungsvertretern aus den Donauländern im Mai 2009. Eine Ulmer Initiative war auch die Gründung des "Rats der Donaustädte und -regionen" bei der IV. Konferenz der Donaustädte und -regionen im Juni 2009 in Budapest. Ihr gingen Konferenzen in Ulm (2003), im serbischen Novi Sad (2005) und im bulgarischen Vidin (2007) voraus. Fazit: Der "Ulm-Prozess" hat wesentlich dazu beigetragen, die EUSDR auf den Weg zu  bringen. Ein weiterer wichtiger Akteur in der Donau-Kooperation ist die schon Anfang der 90er Jahre von Österreich aus initiierte Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Donauländer.

Im Juni 2009 wurde die EU-Kommission vom Europäischen Rat beauftragt, eine Strategie für den Donauraum zu erarbeiten. Im Februar 2010 fand in Ulm die erste von fünf Stakeholder-Konferenzen der EU-Kommission statt, um in einem breit angelegten Konsultationsprozess - "bottom-up" - gemeinsam mit  vielen Akteuren, Institutionen, NGOs und Unternehmen aus dem ganzen Donauraum Inhalte und Ausrichtung der Strategie zu diskutieren. Weitere vier Stakeholder-Konferenzen fanden in den Folgemonaten donauabwärts in Wien/Bratislava, Budapest, Ruse/Giurgiu und Constantia/Tulcea statt.
Die EU-Strategie für den Donauraum wurde im Dezember 2010 von der Europäischen Kommission vorgestellt und am 24. Juni 2011  im Rahmen der ungarischen Ratspräsidentschaft vom Europäischen Rat verabschiedet. Die Strategie schließt das gesamte Donaubecken ein - nicht nur die unmittelbaren zehn Anrainerländer -  mit insgesamt 14 Staaten: den acht EU-Mitgliedern Deutschland (stellvertretend Baden-Württemberg und Bayern), Österreich, Tschechien, der Slowakei, Ungarn, Slowenien, Bulgarien und Rumänien, den EU-Beitrittskandidaten Kroatien und Montenegro, den potenziellen Beitrittskandidaten Serbien und Bosnien-Herzegowina sowie der Ukraine (nur die Regionen an der Donau) und der Republik Moldau. Die Strategie soll den Wohlstand im Donauraum erhöhen, die Umsetzung europäischer Rechtsvorschriften in den beteiligten Staaten fördern und auf diesem Wege auch diejenigen Staaten, die noch nicht EU-Mitglieder sind, näher an eine Mitgliedschaft heranführen. Sie soll insbesondere der Verwirklichung der Ziele der Strategie "Europa 2020" dienen.

Der Aktionsplan der EUSDR besteht aus vier Säulen und elf Schwerpunktbereichen (Priority Areas):

1. Anbindung des Donauraums
  • Verbesserung der Mobilität und der Multimodalität
  • Förderung der Nutzung nachhaltiger Energie
  • Förderung von Kultur und Tourismus, des Kontakts zwischen den Menschen

2. Umweltschutz im Donauraum
  •  Wiederherstellung und Sicherstellung der Qualität der Gewässer
  • Management von Umweltrisiken     
  • Erhaltung der biologischen Vielfalt, der Landschaften und der Qualität von Luft und  Boden

3. Aufbau von Wohlstand im Donauraum 
  • Entwicklung der Wissensgesellschaft durch Forschung, Bildung und   Informationstechnologien
  • Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, einschließlich  Clusterbildung                                                                                      
  • Investitionen in Menschen und Qualifikationen

4. Stärkung des Donauraums
  • Verbesserung der institutionellen Kapazität und Zusammenarbeit
  • Zusammenarbeit zur Förderung der Sicherheit und zur Bekämpfung der schweren und organisierten Kriminalität

Für jeden der elf "Priority Areas" sind jeweils zwei "Priority Area Coordinators" (PACs) aus unterschiedlichen Ländern zuständig, die dem EU-Kommissariat für Regionalpolitik bzw. der DG Regio gegenüber verantwortlich sind. Den PACs zugeordnet sind sog. "Steering Groups" (Lenkungsgremien) mit Mitgliedern aus allen 14 an der Strategie beteiligten Ländern, in denen die vorgeschlagenen Projekte diskutiert und zur Umsetzung empfohlen werden. Darüberhinaus befördern "National Coordinators" - in der Regel bei den Außenministerien der jeweiligen Länder angesiedelt -  auf nationalstaatlicher Ebene den Strategie-Prozess.

Mit der Verabschiedung der Strategie wurden von der EU-Kommission auch drei "NOs" verkündet: keine neuen Institutionen, kein neues Geld, keine neuen Rechtsvorschriften. Das heißt, mit neuen Fördermitteln ausdrücklich für Projekte im Rahmen der EUSDR ist allenfalls in der nächsten Phase der EU-Struktur- und Kohäsions-Fonds ab 2014 zu rechnen. Andererseits stehen Länder wie Rumänien und Bulgarien noch bis 2013 Mittel aus EU-Strukturfonds in Höhe von mehreren Milliarden Euro für Projekte und Maßnahmen im Rahmen der EUSDR zur Verfügung, die bisher nicht abgerufen wurden.

Damit ist bereits ein zentrales Problem der jetzigen Implementierungsphase der EUSDR angesprochen: In der Administration und Koordination des Strategie-Prozesses - insbesondere bei der Projekt-Entwicklung und Umsetzung - bestehen erhebliche Defizite - unter anderem aufgrund mangelnder Kompetenz und Qualifikation in den Verwaltungen und Institutionen und der Labilität der politischen Systeme etwa durch häufigen Wechsel der politischen Akteure. Zu ersten Erfolgen im Bereich der Verkehrsinfrastruktur wie der Fertigstellung der neuen Donau-Brücke zwischen dem bulgarischen Vidin und dem rumänischen Calafat müssen mittel- und langfristig Maßnahmen und Projekte folgen, die  bei den Menschen in den Städten und Regionen an der mittleren und unteren Donau ankommen, indem sie in ihrem Alltag sichtbare und positive Veränderungen bringen und eine optimistische Wachstumsperspektive schaffen: durch mehr Wohlstand, Bildung, eine saubere Umwelt, soziale Gerechtigkeit und Rechtssicherheit. Das ist Sinn und Zweck der EU-Donauraumstrategie.

Bei der 6. Europäische Konferenz der Donaustädte und - regionen am 24./25. September 2012 in Wien, an der 200 Bürgermeister, Repräsentanten der Regionen und Städte, Vertreter der nationalen Regierungen, des EU-Parlaments und der EU-Kommission, Akteure aus NGOs, Medien und Unternehmen aus dem ganzen Donauraum teilnahmen, wies Wiens Bürgermeister und Landeshauptmann Dr. Michael Häupl darauf hin, dass in der jetzigen entscheidenden Phase der Umsetzung der EU-Donauraumstrategie vor allem die Städte und Regionen gefragt sind - als vergleichsweise stabile Faktoren im Donauraum. Von der lokalen und regionalen Ebene und deren Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg wird der Erfolg der EU-Donauraumstrategie abhängen.    

"Good Governance"  im Donauraum

"Governance" ist - wenn man eine präzise und trennscharfe Übertragung in den deutschen Diskurs versucht - ein mehrdeutiger Begriff.  Darunter zu verstehen sind politische und gesellschaftliche Lenkungs- und Gestaltungsformen, die sich auf staatliche Systeme ebenso beziehen können wie auf zivilgesellschaftliche, Verwaltungs- und Unternehmensstrukturen. Bezogen auf die Staaten, Städte und Regionen entlang der Donau und die EU-Strategie für den Donauraum kommt ein weiterer entscheidender Aspekt hinzu, der bereits genannt wurde: das "Gefälle" entlang der Donau von West nach Ost betrifft nicht nur Wirtschaft und Stand der Technologie sondern auch die Qualität des politischen und gesellschaftlichen Handelns und der damit verbundenen Institutionen.
In der EUSDR wird dies deutlich zum Ausdruck gebracht. Hier findet sich das Thema "Governance" vor allem in der 4. Säule des Aktionsplans wieder: "Stärkung des Donauraums". Unter der Bezeichnung "Verbesserung der institutionellen Kapazität und Kooperation" ist ihm ein ganzer Prioritätsbereich (Nr.10) gewidmet. Dort wird das Thema wie folgt präsentiert: "Die Donaustaaten sind ganz unterschiedlich, was Rechtsstaatlichkeit, Transparenz, Demokratie, Marktwirtschaft und die allgemeine politische Stabilität betrifft. Die Staatsführungen sind in unterschiedlichem Maße dezentralisiert. Unterschiedlich sind sie auch hinsichtlich ihrer Finanzierungs-strukturen, politischen Mandate, politischen Kompetenzen, territorialen Kompetenzen und in der Reife ihrer Beziehungen zur EU. Weiter bestehen Unterschiede in der politischen und institutionellen Kapazität der einzelnen Staaten, der verschiedenen Ebenen von Verwaltung, Institutionen und Zivilgesellschaft sowie zwischen städtischen und ländlichen Regionen. Die institutionellen Kapazitäten werden von der jeweiligen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit beeinflusst".

Als wichtige Handlungsebene wird in diesem Zusammenhang vor allem auf die Rolle der Städte und Regionen hingewiesen. Denn insbesondere die Leistungsfähigkeit der Kommunal- und Regionalverwaltungen in den südosteuropäischen Donauländern ist noch eher schwach ausgeprägt. Neben strukturellen Ursachen, wie z.B. der oft geringen finanziellen  Ausstattung und mangelnden Kompetenz der lokalen im Vergleich zur zentralstaatlichen Ebene, stellen hier insbesondere auch Aspekte der Qualifikation des Personals ein erhebliches Defizit  bei der Schaffung einer nach den Grundsätzen des modernen öffentlichen Managements handelnden Administration dar.
Im Rahmen der Umsetzung der EU-Donauraumstrategie kommt daher dem Aspekt des administrativen Capacity-building eine Schlüsselrolle zu: Die nachhaltige Optimierung und Stärkung von Governance insbesondere auf der kommunalen Handlungsebene trägt wesentlich dazu bei, dass die definierten strategischen Ziele und Aktionsfelder der Donauraumstrategie erreicht werden können. Dazu bedarf es einer gezielten Weiterbildung der MitarbeiterInnen in den Stadtverwaltungen im Bereich des Public Management, um die Maßnahmen und Projekte der Donauraum-strategie effizient implementieren zu können.

Insbesondere die Verwaltungen der Städte am Oberlauf der Donau können dazu durch eine aktive Vermittlung ihres in der Aus- und Weiterbildung vorhandenen Know Hows  einen wichtigen Beitrag leisten. Der Rat der Donaustädte und Regionen hat deshalb ein Twinning-Projekt zwischen Donau-Städten aus Baden-Württemberg, Bayern und Österreich und  Donau-Städten in Ungarn, Kroatien, Serbien, Bulgarien und Rumänien initiiert mit dem Ziel, "Donau-Manager" auszubilden.
Der Lehrgang, ein gemeinsames Projekt der Europäischen Donauakademie Ulm, der FH Campus Wien und der Universität Ruse, soll im Herbst 2013 beginnen und folgende Inhalte vermitteln:
  • EU-Donauraumstrategie als europäisches Entwicklungskonzept;
  • die Donau als Verkehrs- und Wirtschaftsader;                                                         
  • Grundsätze und Rahmenbedingungen der nachhaltigen Wirtschaftsentwicklung im Donauraum;                                                                                                         
  • neue Ansätze zur Finanzierung urbaner und regionaler Entwicklung;                           
  • urbanes Management und Organisationsentwicklung.
Funktionierende Städte-Netzwerke sind insgesamt eine unabdingbare Vorausetzung für die Entwicklung von institutioneller Kapazität und "Good Governance". Im Aktionsplan wird der Rat der Donaustädte und -regionen (RDSR) als strategischer Partner der EU-Kommission insbesondere hinsichtlich des Informationsaustauschs und Know-How-Transfers genannt. Neben der Optimierung administrativer Strukturen geht es vor allem auch um die Entwicklung von aktiver Bürgerbeteiligung z.B. an öffentlichen Planungsprozessen - bisher in Südosteuropa kaum entwickelt - und die Einbeziehung und Förderung der Zivilgesellschaft. Damit gemeint sind Orte und Institutionen des bürgerschaftlichen Engagements und freiwillige, öffentliche Vereinigungen (NGOs).

Ziel ist es, das Zusammenwirken von öffentlichen Verwaltungen und Zivilgesellschaft so transparent, gleichberechtigt und effektiv zu gestalten, dass zivilgesellschaftliche Träger oder deren Vereinigungen bzw. Verbände ihre Kompetenzen und Verantwortungen umfassend wahrnehmen können. Damit werden - als Beitrag zum Bürokratie-Abbau und  zu einer nachhaltigen Demokratie-Entwicklung in Südosteuropa - sowohl die kommunale und regionale Selbstverwaltung gegenüber der zentralstaatlichen Ebene als auch bürgerschaftliche Partizipationsstrukturen gestärkt.  Der Rat der Donaustädte und -regionen hat bereits 2010 in einem Positionspapier im Rahmen der Konsultationsphase der EUSDR auf die herausragende Bedeutung der Bürgerrechte und Zivilgesellschaft im Donauraum hingewiesen und konkrete Projekte zur Roma-Integration, Frauen-Gleichstellung, Jugendbegegnung und Medienfreiheit vorgestellt.

Der RDSR führt zur Zeit gemeinsam mit dem "Danube Civil Society Forum", einer Netzwerkorganisation von NGOs und zivilgesellschaftlichen Vereinigungen im Rahmen der EUSDR, und der Europäischen Donau-Akademie unter der Bezeichnung "River Show: Democracy, Self Government and Citizens Participation in the Danube Region" eine Informationskampagne durch, um die politischen und administrativen Akteure, Vertreter von NGOs, SMEs und Medien in den Städten und Regionen entlang der Donau über die Möglichkeiten, Perspektiven und Aktionsfelder der EUSDR zu informieren.

Aus der Synergie, dem erfolgreichen Zusammenwirken einer effektiv und unbürokratisch arbeitenden Administration mit einer Bürger-Partizipation ohne Alibi-Funktion und der Mobilisierung der Zivilgesellschaft wird ein weiteres Handlungsfeld von Good Governance nachhaltig gefördert: ein auf die Region bezogenes Zusammengehörigkeitsgefühl von Bürgerinnen und Bürgern, die in der Lage sind, für sich und andere kompetent zu handeln. So kann "kulturelle Identität" entstehen - als
Zugehörigkeit zu einem bestimmten kulturellen Kollektiv  mit der Bereitschaft, für dieses Kollektiv verantwortlich zu handeln. Und wieder sind es vor allem die Städte und Regionen, in denen ein solcher Prozess stattfinden kann. In den Städten und Regionen wird die gemeinsame wechselvolle Geschichte, Gegenwart und Zukunft an der Donau am stärksten und unmittelbarsten erlebt  - als Grundlage jeder Identitätsbildung. Die EU-Donauraumstrategie kann einen Beitrag dazu leisten, dass diese Verbundenheit durch die kulturelle, wissenschaftliche, zivilgesellschaftliche und kommunale Zusammenarbeit gestärkt  und zugleich seine Heterogenität und Differenz  hinsichtlich der Sprachen, Kulturen, Religionen, Wirtschaft und Politik toleriert werden. So kann regionale und letztlich auch europäische Identität der Menschen in diesem räumlichen Zusammenhang entstehen. "Unity in the diversity" kann zu einem  europäischen Markenzeichen des Donauraums werden, indem Projekte entwickelt werden, die die kulturellen Gemeinsamkeiten, aber auch die kulturelle Vielfalt entlang der Donau fördern. 

„Wenn nicht im Donauraum europäische Identität entwickelt wird, wo sonst?“ - so Erhard Busek.
D'accord! Vorausgesetzt: Good Governance!


Peter Langer, 1950 in Heidelberg geboren, studierte Geschichte und Germanistik, ist Dozent für Kulturgeschichte, leitete Kulturzentren und -festivals und war von 1998 bis 2010 künstlerischer Leiter des Internationalen Donaufests in Ulm und Neu-Ulm, das auf seine Initiative zurückgeht. 2008 war er Mitgründer der Europäischen Donau-Akademie, in deren Leitung er tätig ist. 2009 wurde er zum Koordinator und Sprecher des Rats der Donaustädte und -regionen bestimmt, seit 2012 ist er Berater der baden-württembergischen Landesregierung in Fragen der EU-Strategie für den Donauraum. Neben anderen Auszeichnungen für seine politische und kulturelle Tätigkeit im Donauraum erhielt er 2008 das Verdienstkreuz der Bundesrepublik Deutschland.
                                                                                                 
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